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Ejecución fiscal del primer cuatrimestre 2020

La Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) acaba de publicar las cifras correspondientes a la ejecución presupuestaria de enero a abril de 2020, lo que nos brinda los resultados del primer cuatrimestre fiscal con el impacto del Covid-19 y el cierre de los negocios y cuarentena durante la mitad de marzo y todo abril. Con los datos de abril se conoce la caída de los ingresos tributarios para el mes, así como los gastos ejecutados.

La parálisis general de la economía ha tenido un impacto negativo directo sobre los ingresos en divisas por la caída del turismo, las remesas, el cierre de zonas francas y exportaciones nacionales y la inversión extranjera. Por el lado positivo se ha reducido a alrededor de US$ 20-30 el preco del barril de petróleo y el precio del oro ha aumentado a más de US$ 1,700 la onza. Ambas noticias son buenas, pero solo compensan con menos erogaciones en parte los efectos negativos de la crisis.

Las áreas de problemas son la viabilidad y manejo fiscal de las finanzas públicas frente a las presiones que creará la crisis, el manejo prudente de la política monetario e  inflación y la gestión de las cuentas externas del país, incluyendo la tasa de cambio y el flujo de divisas. La buena gestión de estas tres políticas dependerá la estabilidad macroeconómica, la inflación, los niveles de empleos y la renovación del crecimiento.

En la República Dominicana se implementaron medidas de confinamiento general, ley de emergencia y el toque de queda, desde el 17 de marzo. Es decir, el mes de enero fue de normal desenvolvimiento, para finales de febrero comenzaron a brotar casos de contagios, sin cierres generales, y desde mediados de marzo y todo abril se aplicó estrictas medidas de control sanitario, cierre de negocios y toque de queda. 

Es decir, en abril se sintió con todo rigor la caída de las recaudaciones tributarias, la alta caída de los ingresos en divisas, y también el impacto y disminución del crecimiento del PIB. Para contrarrestar la crisis el Gobierno implementó necesarias medidas de expansión monetaria y gastos en planes de subsidios a los trabajadores y negoció varios préstamos en dólares, para financiar las cuentas externas y defender la tasa de cambio. 

Ingresos Ejecutados.

El total de ingresos corrientes que fue aprobado en el Presupuesto Nacional para el año fue RD$ 747,829 millones, sin incluir donaciones. Esta cifra representa un promedio de RD$ 62,319 millones por mes, o RD$ 249,276 millones por cuatrimestre.  Sin embargo, para el primer cuatrimestre los ingresos realizados fueron RD$ 205,839 millones; es decir, RD$ 43,437 millones menos de enero a abril que lo programado, una caída de 21 %. 

En el cuadro se observan las recaudaciones para cada mes. Con todos los negocios e industrias cerradas en el mes de abril, el total de ingresos corrientes fue RD$ 45,762 millones, con una caída de RD$ 18,557 millones sobre lo programado, o el 37 %. Curiosamente no fue tan mal, se esperaba una baja mayor de los ingresos. 

La situación fiscal en realidad no ha sido tan mala como aparenta, pues el Gobierno Central durante el cuatrimestre ha obtenido grandes cantidades de recursos externos e internos. En enero entraron los US$ 2,000 millones de bonos soberanos, en febrero RD$ 12,000 millones de préstamo del Banco Central, en abril US$ 150 millones del Banco Mundial y los US$ 650 millones del FMI y en mayo RD$ 40,000 millones de la inversión de cuatro AFP en bonos de Hacienda. 

En resumen, ha existido un colchón de ingresos extraordinarios para mitigar la caída de los ingresos y pagar los gastos especiales en salud y programas de asistencia social.

Gastos Ejecutados.

Examinemos los montos de gastos ejecutados del presupuesto, por mes y el primer cuatrimestre. El gasto total aprobado en el Presupuesto Nacional fue de RD$ 861,074 millones, sin las aplicaciones financieras. Si lo dividimos por 12 meses dará un gasto promedio cada mes de RD$ 71,756 millones. 

Por tanto, el gasto aprobado para el cuatrimestre sería de RD$ 287,024 millones. Sin embargo, de enero a abril se gastó RD$ 250,783 millones, o sea RD$ 36,241 millones menos de lo programado. Un dato importante que refleja cierta prudencia fiscal, a pesar de los mayores gastos extraordinarios, pero cayeron las partidas de inversiones públicas y ciertos gastos corrientes de las entidades públicas, por la cuarentena y toque de queda. Las inversiones públicas disminuyeron a la mitad del monto gastado en marzo. 

Según las cifras publicadas por la Dirección General de Presupuesto, en enero se gastó RD$ 59,551 millones, en febrero aumentó a RD$ 64,990 millones, en marzo bajó a RD$ 59,793 millones y en abril aumentó a RD$ 66,455 millones. Los gastos corrientes también fueron inferiores al promedio de RD$ 60,272 millones cada mes. Pero el gasto de capital se cumplió en enero, se excedió en febrero, disminuyó en marzo y aumentó en abril a RD$ 9,535 millones. No obstante, los efectos de la cuarentena achicó el presupuesto. 

El déficit presupuestario real directo para el primer cuatrimestre fue de RD$ 45,278  millones, que es la diferencia entre el total de ingresos y gastos ejecutados, bastante en línea con lo aprobado en el Presupuesto. Seguro es mayor el déficit con el manejo de la deuda flotante corriente. Han habido partidas que aumentaron y otras que bajaron. Hay que recordar que el déficit fiscal establecido en el Presupuesto Nacional para el año es de RD$ 110,000 millones, o el 2.3 % del PIB. 

El déficit proyectado por el Banco Central, Hacienda y economistas privados se estima en más de RD$ 200,000 millones, o de 4-5 % del PIB para el añó. Sin embargo, ese déficit para todo el año no lo pueden calcular bien los funcionarios del actual gobierno, porque dependerá mucho de los planes y reformas que realizará la nueva administración a partir de agosto, más si es un gobierno del cambio, con una visión diferente. 

En resumen, en el tercer trimestre en agosto habrá cambio de gobierno lo que traerá nuevos bríos y ánimos de reformas, y en el cuarto trimestre deberá ser de recuperación económica, comercial y de creación de empleos. A pesar de la crisis, existe un margen para recuperar la economía, la creación de empleos y manejar las cuentas externa del país.

Eduardo J. Tejera

31 de mayo, 2020

http://www.eduardotejera.com

Crecimiento de la deuda pública y sus límites

Vuelve sobre el debate nacional la gran preocupación por la elevada deuda pública, las constantes emisiones de certificados y letras por el Banco Central y la dependencia en el endeudamiento interno y externo del Gobierno Central. La discusión de la sociedad sobre este tema es muy válida y la preocupación legítima para cualquier ciudadano.

Todos sabemos la crisis de inviabilidad fiscal-deudas y sus nefastas secuelas, en que cayeron países como España, Portugal, Grecia, Italia, Irlanda y otros, que abusaron por décadas de altos déficit fiscales financiados con deuda pública. El Gobierno debe preocuparse, y no solo ver y autoelogiarse del corto plazo. Porque es cierto que el país crece y progresa, pero no incluyente y además tiene sus tumores cancerosos que tiene que extirpar.

Quiero señalar de antemano que prefiero y me gustan para el análisis de la evaluación de deudas, capacidad de pagos y los niveles de límites o techos, la medición en términos de cifras absolutas y en relación a los ingresos fiscales, no por el teórico e impráctico PIB. El servicio de la deuda, sean intereses y/o principal, se paga con el flujo de caja del Estado, que son los ingresos del Presupuesto Nacional, del Gobierno Central y del Consolidado.

La relación deuda/PIB es un indicador, de ejercicio matemático que no ayuda en nada al Ministro de Hacienda o el Director de Presupuesto. Para ellos esa medición es irrelevante. Por pragmatismo debe quedar claro que no se paga el servicio de la deuda con una expresión nada realista ni financiera, como el PIB, que es un indicador de la producción anual de bienes y servicios, resultado de un modelo econométrico siempre relativo.

Tampoco consuela a las autoridades del área económica ni les ayuda a pagar el servicio de la deuda hacer comparaciones estadísticas manejadas con otros países latinoamericanos, más cuando no son ningún ejemplo a seguir. Esos jueguitos y alardes de tecnicismos son como espejitos para anasteciar a los indios, que en este caso somos los dominicanos.

En nuestro país tenemos dos grandes emisores constantes de deudas, que son el Gobierno Central vía Hacienda y el Banco Central. Los dos se han endeudado demasiado por diferentes motivos, pero con los mismos fines de mantener artificialmente la estabilidad macroecómica, financiar el déficit fiscal, sostener la tasa de cambio, y volver a engancharse con nueva deuda para pagar intereses/principal de los títulos que se vencen. Un círculo virtuoso maravilloso.

Por ejemplo, el Banco Central a agosto de 2018 tiene colocado un total de RD$ 563,809 millones, equivalentes a US$11,300 millones de dólares. Una cifra que crece cada mes y camina imparable. Cuando en agosto de 2012 comenzó la era de los seis años del presidente Medina, la emisión del Banco Central era de RD$ 241,918 millones, lo que significa que ha aumentado en RD$ 321,891 millones (US$ 6,500 millones) en seis años, o en RD$ 53,648 millones por cada año. Es decir, la deuda del Banco Central se ha casi duplicado.

Para el Banco Central, según sus Estados Financieros, el costo financiero de los intereses de las emisiones ascendió a RD$ 69,187 millones a diciembre de 2017, que incluye RD$ 12,000 millones de descuentos y primas que se ganan en curiosa ventaja los intermediarios financieros y puestos de bolsas. ¿Por qué hay que dar un descuento tan grande, si los títulos tienen intereses atractivos?. Esos descuentos son un filete de beneficios para algunos.

De acuerdo a la Ley de Capitalización es el Gobierno Central quien debe tranferir y pagar ese costo, pero no lo hace, porque entiendo le debe como RD$ 50,000 millones al Banco Central. No creo que el Gobierno tenga la capacidad y voluntad de pagar por cuenta de otro. Sin embargo se sabe que preparan otro proyecto de Ley de Capitalización muy sensible, porque la actual ley está expirada, que algunos desean que se transfiera la deuda del Banco Central al Gobierno Central, lo que sería una operación financiera muy grande y delicada, de altísimo costo. Pero ese es otro tema aparte.

Como resultado de los gastos en operaciones y del costo financiero de las emisiones de certificados y letras, el déficit del Banco Central para el 2017 fue de RD$ 40,226 millones, una suma elevada, que al final tendrá que pagar el Gobierno con impuestos de los contribuyentes, incluyendo los Bonos de Capitalización, que son una transferencia de pasivos.

Veamos ahora la concentración de las emisiones consolidadas y en manos de quienes están, para evaluar la sanidad, riesgos y sensibilidad a largo plazo de estas colocaciones en el sector bancario, financiero y fondos de pensiones, lo que es entendible con un mercado bursátil tan incipiente y poco diversificado, pero que conlleva altos riesgos sistémicos. Examinemos:

Según CEVALDOM, el volumen de custodia y la distribución de las emisiones de Hacienda, están colocadas en los siguientes sectores inversionistas, a julio del 2018; 1) las Administradoras de Fondos de Pensiones RD$ 110,518 millones, 2) asociaciones de ahorros y prestamos RD$ 20,238 millones, 3) bancos múltiples RD$ 54,270 millones, 4) compañías de seguros RD$ 12,526 millones, 4) puestos de bolsas de valores RD$ 16,664 millones, 5) titulares físicos RD$ 21,307 millones, 6) sector financiero RD$ 45,464 millones y otros menores. Es decir, cerca de 80% de los valores están en manos del sector financiero, fondos de pensiones e inversionistas individuales. Una altísima concentración en varios sectores, que las hace muy vulnerables a la viabilidad fiscal y cambios en la tasa de interés.

Igualmente, según CEVALDOM, la custodia y distribución de las colocaciones de valores del Banco Central, es el siguiente; 1) administradoras de fondos de pensiones RD$ 208,666 millones, 2) bancos múltiples RD$ 102,963 millones, 3) empresas privadas RD$ 38,265 millones, 4) instituciones públicas descentralizadas RD$ 59,692 millones, 5) puestos de bolsas RD$ 10,225 millones, 6) titulares físicos RD$ 79,583 millones, 7) instituciones sin fines de lucro RD$ 11,717 millones y otros sectores menores. Otra vez la concentración de títulos en el sector financiero y fondos de pensiones es muy alta, algo delicado y volátil.

El Presupuesto Nacional del 2018 contempla nueva deuda interna por RD$ 70,000 millones (US$1,447 millones) de valores de Hacienda y US$1,500 millones en los nefastos bonos soberanos, para un total este año de nueva deuda de US$ 2,947 millones. Veamos las consecuencias. Para pagar los intereses de la deuda pública se asignaron RD$ 134,632 millones, o US$ 2,834 millones, o el 23 % de los ingresos tributarios. Para pagar amortizaciones de principal dedicaremos RD$ 126,676 millones, o US$ 2,560 millones este año. Esto es un gran incremento de los intereses pagados en el 2004, que ascendían a solo RD$ 15,300 millones. El servicio de la deuda, pues, atrapa y limita al máximo al Presupuesto.

El caso de los bonos soberanos a pago único a vencimiento es alarmante, porque se convertirán en deuda eterna. El total de bonos soberanos emitidos alcanzará este año la suma de US$ 13,076 millones, comparado con el saldo de bonos soberanos de US$ 2,774 millones al final del 2012. Un vertiginoso aumento de 500 %. A julio de 2018 el total de la deuda pública del Gobierno Central ascendió a US$ 31,400 millones, comparado con el saldo de US$ 19,463 millones en el 2012, que representa un aumento neto de US$ 11,937 millones en seis años, o US$ 1,990.0 millones por año. Un vigoroso ritmo de crecimiento de la deuda.

El incremento de las deudas de los dos grandes emisores de deuda pública han servido para sostener la relativa estabilidad cambiaria y para financiar los continuos déficit del Gobierno Central. El déficit (pérdida) del Banco Central de RD$ 40,226 millones, según su Estado Financiero del 2017 y del Gobierno de RD$ 86,999 millones, aprobado en el Presupuesto, ambos suman un total deficitario de RD$ 127,999 millones, o US$ 2,585 millones, una cifra muy respetable. Para pagar hoy o mañana estas deudas, los ingresos tendrán que salir de más impuestos, que le quitarán recursos a los sectores productivos y sociales. Una gran hipoteca sobre el futuro.

Finalmente, si sumamos el aumento de ambas deudas en los últimos 6 años tenemos una situación de adicción de deuda circular, que se financian y pagan con más deudas.

Cada vez dependemos más del mercado de capitales, lo que es un gravísmo riesgo. Este economía necesita de nueva deuda de cerca de US$ 2,500 millones cada año para sostenerse y crecer. Está atrapada. Cualquier cambio cambiario, de tasas de interés o presupuestario interno, o externo de aumentos de tasas de interés, crearía un problema, tipo el actual de Argentina.

Uno se pregunta, ¿por qué el Banco Central desde el 2004 se ha embarcado en una política constante de colocación de certificados y letras, para recoger dinero en circulación, como medida de restricción monetaria? La explicación, entre otras, es que hay un círculo vicioso en el sistema. Mientras más endeudamiento del gobierno y los dólares entregados, hay más expansión monetaria, que tiene que ser compensada, con emisiones de contracción del Banco Central. Uno expande, y el otro contrae.

Claro a esta situación deuda-monetaria hay que añadirle la política de Banco Central de mantener manejada la tasa de cambio y de acumular altas reservas monetarias, comprando dólares en el mercado, pagandolos con certificados y notas, con buenos descuentos para los que venden divisas. Lindo negocio para los intermediarios. Ambas causas, crean una formidable bola de nieve ad-vitum.

Por último,  el problema de la alta dependencia del endeudamiento público, crea un círculo vicioso muy peligroso de reenganches de bonos soberanos, que llevará al país a una posible crisis fiscal y de deuda, de no tomarse medidas urgentes de corrección, como la reforma fiscal integral, por el lado de los ingresos-impuestos y de gastos. El Estado tendrá que racionalizarse y eliminar el exceso de centros, consejos, institutos, comisiones y nombramientos con duplicaciones de funciones, clientelismos y más de 200,000 botellas.

El gobierno y el país debe preocuparse y actuar, y no dormirse en sus laureles autocomplacientes. Solo nuevas reformas estructurales y el cambio de modelo económico evitará el mal camino hacia el abismo en que estamos embaucados, sin aceptar las realidades a largo plazo. Como no cambian el modelo económico, será tarea de la sociedad cambiar al modelo político. Es decir, cambiar al PLD, en cualquier versión o tendencia.

Eduardo J. Tejera

1 de Septiembre 2018

http://www.eduardotejera.com